27 May 2020

Sblocca cantieri, fiducia tra le parti e responsabilità per non restare indietro

  • Di Mariangela Di Giandomenico

La pandemia non ha cambiato i fattori di fondo dell’inefficienza già gravemente presenti in Italia, ma li ha resi oggi non più sostenibili e ci impone di cambiare approccio.

Come sbloccare gli appalti pubblici: se ne discuteva prima della pandemia e se ne discute ancora oggi. Tuttavia gli errori di ieri rischiano di ripetersi, perché ciò che è sbagliato è il metodo e l’approccio, e nella situazione di crisi economica che segue all’emergenza ciò può essere esiziale per le imprese, per il Paese.

Anzitutto si continua a trascurare un dato essenziale, da cui invece occorre partire: in termini di valore e numero di procedure, gli appalti di servizi e forniture sono di gran lunga maggiori rispetto agli appalti di lavori. I dati dell’ANAC parlano chiaro. Questo significa che non si presta attenzione ad esigenze specifiche di un settore che, oltre a coinvolgere un numero di imprese e lavoratori enorme, è strategico oggi più di ieri e che da solo, attraverso un corretto dialogo pubblico privato, può portare valore aggiunto e innovazione nella p.a. e per i cittadini.

In secondo luogo, si propongono, come soluzione all’impasse, sistemi derogatori e sospensivi delle disposizioni attuali, dimenticando anche in questo caso che ciò che il mondo delle imprese e delle pubbliche amministrazioni e stazioni appaltanti invocano da sempre è la certezza delle regole, la loro stabilità e non la continua mutazione, la deroga, che rende incerto e ancor più complesso il sistema, cambiando continuamente i riferimenti.

Non c’è bisogno di poteri speciali o di deroghe per realizzare un’opera pubblica, per svolgere un servizio. Se questa è la strada della riforma si sta comunicando che rispettare le regole è un problema o che le regole sono sbagliate. In entrambi i casi il messaggio è negativo e l’effetto che si ottiene è solo quello di spostare il problema in avanti, post-emergenza, e non risolverlo.

Occorre invece lavorare “dall’interno”, e procedere con una immediata ricognizione dell’esistente quadro normativo, eliminando o correggendo le note regole che creano inutili complessità, riportandole al rispetto della normativa europea (si potrebbe intervenire ad es. sull’art. 80 del Codice che detta i requisiti di carattere generale per partecipare alle gare), e al contempo monitorare le restanti regole, per verificarne i problemi applicativi e trovare le soluzioni coerenti con il problema che si rileva, con un lavoro congiunto e convergente di tutti gli attori del sistema: privati, amministrazioni, magistratura. Se la norma non è chiara, si interviene a modificarla; se c’è un tema di prassi applicative diverse, si detta una linea interpretativa univoca; se la questione è la scarsa applicazione di alcuni istituti, si introducono strumenti per renderle più facilmente applicabili; se manca l’attuazione, ad esempio delle banche dati, si interviene sulla implementazione delle stesse.

Dal lato delle imprese, vanno introdotti sistemi di acquisizione delle informazioni d’ufficio da parte delle Stazioni appaltanti (e in ciò è essenziale il funzionamento, aggiornamento e coordinamento delle banche dati); le informazioni vanno standardizzate e va estremamente semplificato il regime dei controlli, concentrandolo sull’aggiudicatario, fermo restando il potere di verificare in ogni momento le dichiarazioni rese in gara degli altri partecipanti. L’obiettivo del procedimento di affidamento di un contratto pubblico è, difatti, selezionare la migliore offerta, in tempi celeri, garantendo all’amministrazione che l’aggiudicatario sia idoneo a contrattare con la p.a. La corruzione e la mafia non si combattono con il Codice, ma con altri strumenti e questo non vuol dire che si riducono le garanzie, ma che si proporzionano agli obiettivi.

Mentre occorre rafforzare i controlli sull’esecuzione, in cui si celano le maggiori storture e i blocchi, quantomeno per gli appalti di lavori. In questo contesto vanno al contempo ridotti i tempi di pagamento da parte delle p.a., per sostenere le imprese.

Dal lato della p.a., occorre introdurre competenze e qualificazione, con specialisti del settore e formazione, per avere soggetti in grado di utilizzare al meglio gli strumenti che il Codice lascia alla discrezionalità della p.a. e per garantire la migliore applicazione delle norme, anche nel confronto con i privati. Su questo fronte l’ANAC può svolgere il suo ruolo, di affiancamento alle p.a. come organismo tecnico, e non altro. Le stazioni appaltanti devono essere in rete e portare a fattore comune le loro esperienze. La centralizzazione della committenza di per sé non è la soluzione se ingessa il sistema. Mentre sarebbe più utile dare alle p.a. gli strumenti idonei per procedere anche autonomamente, con soglie minime di spesa, concentrando sulle centrali di committenza il ruolo dell’innovazione e di supporto, e distinguendole per settore o tipologia di acquisto.

Parallelamente, è necessario intervenire “all’esterno” del Codice, modificando le disposizioni che incidono sull’azione dei pubblici funzionari. Modificare le norme sull’abuso di ufficio, tipizzando le ipotesi in cui lo stesso si configura e sulla responsabilità per danno all’erario, riducendola ai casi di dolo e metterli al riparo gli enti da azioni risarcitorie. Ciò per rimuovere il timore dei pubblici funzionari di prendere decisioni che non siano quelle meramente conservative e difensive. Allo stesso tempo la magistratura deve svolgere il proprio ruolo, avendo cura dell’efficienza del sistema e tenendo conto degli effetti delle proprie decisioni. Ed anche l’avvocatura deve in ciò collaborare, unitamente al mondo delle imprese, fuoriuscendo da posizioni di parte.

E’ evidente che il sistema pubblico e privato ha bisogno di tempo per sedimentare le regole e renderne virtuosa l’applicazione e ad oggi sta stabilizzando le conoscenze acquisite. Quindi un intervento di integrale modifica o abbandono del Codice, o di deroga sostanziale, rischierebbe di paralizzare il settore definitivamente.

La pandemia non ha cambiato i fattori di fondo dell’inefficienza già gravemente presenti in Italia, ma li ha resi oggi non più sostenibili e ci impone di cambiare approccio. Un approccio improntato alla “fiducia” tra le parti e a comportamenti responsabili, e l’abbandono di posizioni precostituite, è necessario per affrontare questa sfida e non restare indietro rispetto ad altri paesi europei che, sulla base del medesimo quadro regolatorio, stanno oggi puntando, tra l’altro, sulla collaborazione pubblico-privato per superare la crisi.

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